Decizia nr. 91 din 21 septembrie 2026

R O M Â N I A

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Decizia nr. 91/2026 Dosar nr. 868/1/2026

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 septembrie 2026

Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 922 din 03 noiembrie 2026

Elena Diana Tămagă – preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal – preşedintele completului

Mihnea Adrian Tănase – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Ionel Florea – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Maria Violeta Chiriac – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Mădălina Elena Vladu-Crevon – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Alexandru Răzvan George Popescu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Anamaria Cristina Cercel – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Andreea Bercaru – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Veronica Dumitrache – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Lucian Ioan Gherman – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Cristinel Grosu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Emilia Lenuţa Panţuru – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Claudiu Iulian Răpeanu – judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 868/1/2026, a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul).

2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.

3. La şedinţa de judecată participă doamna magistrat-asistent Georgiana Toader, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament.

4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.443/118/2022*.

5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nefiind formulate puncte de vedere de către părţi.

6. Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:

I. Titularul şi obiectul sesizării

7. Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 26 ianuarie 2026, pronunţată în Dosarul nr. 1.443/118/2022*, în temeiul art. 520 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:

” Dacă dispoziţiile art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 şi ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, nr. 233/2016, precum şi ale art. 2 alin. (2) şi alin. (2 1 ) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul prelungirii sau nu a valabilităţii documentaţiei de urbanism în vigoare la data de început a procedurii de autorizare, dacă, după data arătată, dar mai înainte de finalizarea acesteia prin eliberarea autorizaţiei de construire, autoritatea publică locală a procedat la revocarea actului administrativ de aprobare a documentaţiei de urbanism pe considerentul ca încalcă documentaţia de urbanism de rang superior?”

8. Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu nr. 868/1/2026.

II. Normele de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile

9. Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 350/2001)

” Art. 56. – (…)

(5) Valabilitatea prevederilor documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se extinde de drept pentru acele investiţii care au început în timpul perioadei de valabilitate, până la finalizarea acestora, în următoarele situaţii:

a) dacă în timpul perioadei de valabilitate a fost începută, în condiţiile legii, procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire/desfiinţare;

b) dacă a fost demarată punerea în aplicare a reglementărilor privind circulaţia juridică a terenurilor, stabilirea şi delimitarea teritoriului intravilan sau delimitarea zonelor afectate de servituţi publice;

c) dacă au fost iniţiate obiective de investiţii de modernizare şi/sau dezvoltare a infrastructurii tehnico-edilitare.”

10. Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi de elaborare şi actualizare a documentaţiilor de urbanism, aprobate prin Ordinul viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, nr. 233/2016, cu modificările şi completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016)

” Art. 28. – (…)

(2) Conform art. 56 alin. (5) din Lege, valabilitatea prevederilor documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi urbanism se extinde de drept pentru acele investiţii care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare şi/sau executare a lucrărilor de construcţii, până la finalizarea acestora.”

11. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991)

” Art. 2. – (…)

(2) Autorizaţia de construire se emite în baza documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, elaborată în condiţiile prezentei legi, în temeiul şi cu respectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism, avizate şi aprobate potrivit legii.

(2 1 ) Procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcţii începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism în scopul obţinerii, ca act final, a autorizaţiei de construire şi cuprinde următoarele etape:

a) emiterea certificatului de urbanism;

b) emiterea punctului de vedere al autorităţii competente pentru protecţia mediului pentru investiţiile care nu se supun procedurilor de evaluare a impactului asupra mediului;

c) notificarea de către solicitant a autorităţii administraţiei publice competente cu privire la menţinerea solicitării de obţinere, ca act final, a autorizaţiei de construire, pentru investiţiile la care autoritatea competentă pentru protecţia mediului a stabilit necesitatea evaluării impactului asupra mediului şi a emis îndrumarul conform legislaţiei privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice şi private asupra mediului;

d) emiterea avizelor şi acordurilor, precum şi a actului administrativ al autorităţii pentru protecţia mediului competente privind investiţiile evaluate din punctul de vedere al impactului asupra mediului;

e) elaborarea documentaţiei tehnice necesare pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, denumită în continuare documentaţie tehnică – D.T.;

f) depunerea documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii la autoritatea administraţiei publice competente;

g) emiterea autorizaţiei de construire.”

III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept

12. În cauză, prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 1.443/118/2022, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii primarul municipiului Constanţa şi municipiul Constanţa: anularea adresei Primăriei Municipiului Constanţa – Direcţia generală de urbanism patrimoniu – Serviciul autorizări construcţii nr. (…) din 6.10.2021; obligarea pârâtului primarul municipiului Constanţa la eliberarea autorizaţiei de construire pentru „Construire imobil 2S + P + 6 etaje (H max. 23 metri) cu funcţiunea locuinţe colective, spaţiu comercial, împrejmuire teren, organizare de şantier”, pentru imobilul situat în municipiul Constanţa, judeţul Constanţa, conform Cererii nr. (…) din 3.09.2021 şi documentaţiei anexate acesteia.

13. Pârâţii primarul municipiului Constanţa şi municipiul Constanţa au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată.

14. Prin Încheierea din data de 7.10.2022, Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus suspendarea judecării cauzei, potrivit art. 413 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă, până la soluţionarea Dosarului nr. 8.869/118/2021, ce are ca obiect acţiunea în anularea Hotărârii Consiliului Local nr. 279/2021. Ulterior, după soluţionarea definitivă a dosarului care a determinat suspendarea judecăţii, dosarul a fost repus pe rol.

15. Prin Sentinţa civilă nr. 967 din 5.07.2024, pronunţată de Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, în contradictoriu cu pârâţii primarul municipiului Constanţa şi municipiul Constanţa prin primar, ca neîntemeiată.

16. Prin Decizia civilă nr. 43 din 23.01.2025 a Curţii de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a admis recursul formulat de recurentul-reclamant împotriva Sentinţei civile nr. 967 din 5.07.2024, pronunţată de Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.443/118/2022, s-a casat în tot sentinţa recurată şi s-a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

17. Cauza a fost înregistrată la data de 8.04.2025 pe rolul Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 1.443/118/2022*.

18. În rejudecare, prin Sentinţa civilă nr. 946 din 30.07.2025, pronunţată de Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.443/118/2022*, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, în contradictoriu cu pârâţii municipiul Constanţa şi primarul municipiului Constanţa, ca neîntemeiată.

19. Pentru a dispune în acest sens s-a reţinut că prin Certificatul de urbanism nr. (…) din 27.10.2020, emis de primarul municipiului Constanţa, în scopul edificării unui imobil 2S + P + 6E, s-a stabilit că terenul situat în municipiul Constanţa are, potrivit planurilor de urbanism şi amenajare a teritoriului, destinaţia de locuinţe colective cu spaţii comerciale, servicii, alimentaţie publică şi birouri la parter, fiind permis un regim de înălţime de până la P + 6. Certificatul a fost emis în baza planului urbanistic zonal aprobat prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 365 din 21.09.2020.

20. S-a avut în vedere faptul că planul urbanistic zonal aprobat prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 365/2020 a transformat zona SR4 din planul urbanistic general din zonă cu destinaţii speciale în zonă cu locuinţe colective cu spaţii comerciale, servicii şi alimentaţie publică la parter, stabilind indicatori urbanistici superiori celor prevăzuţi în planul urbanistic general şi regulamentul general de urbanism. Revocarea planului urbanistic zonal a intervenit ca urmare a plângerii prealabile formulate de persoane vătămate, iar legalitatea acesteia a fost confirmată definitiv în Dosarul nr. 8.869/118/2021. Prin Decizia nr. 411/2023, Curtea de Apel Constanţa a reţinut că adoptarea planului urbanistic zonal a încălcat reglementările planului urbanistic general şi ale regulamentului general de urbanism, întrucât reglementarea unor indicatori urbanistici cu valori mai mari decât cele din documentaţiile de rang superior nu respectă cerinţa de corelare a programelor de dezvoltare integrată.

21. Din coroborarea dispoziţiilor legale incidente cu starea de fapt reţinută, instanţa a reţinut că imobilul propus a fi construit încalcă planul urbanistic general aprobat prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 653 din 25.11.1999, a cărui valabilitate a fost prelungită prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. 429 din 31.10.2018.

22. Astfel, a considerat că reclamantul nu ar putea obţine autorizaţia de construire, întrucât ar rezulta un act anulabil ca urmare a încălcării planului urbanistic general şi a regulamentului general de urbanism. Totodată, persoanele vătămate care au obţinut revocarea planului urbanistic zonal, ca urmare a încălcării planului urbanistic general şi a regulamentului general de urbanism, ar fi lipsite de efectul demersului lor dacă autorizaţia ar fi emisă în baza certificatului de urbanism emis conform planului urbanistic zonal revocat, deşi scopul acestora a fost tocmai împiedicarea emiterii autorizaţiei în temeiul documentaţiei nelegale.

23. Împotriva sentinţei instanţei de fond a declarat recurs recurentul-reclamant, înregistrat pe rolul Curţii de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 1.443/118/2022*.

24. La termenul de judecată din data de 26 ianuarie 2026, Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a pus în discuţia părţilor cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept invocate de către recurentul-reclamant, dispunând admiterea cererii şi sesizarea instanţei supreme.

IV. Motivele reţinute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

25. Instanţa de trimitere a considerat că sunt îndeplinite dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel: sesizarea are loc în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Constanţa, instanţă competentă să soluţioneze cauza în recurs; soluţionarea cauzei depinde de lămurirea problemei de drept în discuţie, referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, a art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016, precum şi a art. 2 alin. (2) şi (2 1 ) din Legea nr. 50/1991, în sensul prelungirii sau neprelungirii valabilităţii documentaţiei de urbanism în vigoare la data de început a procedurii de autorizare, dacă, după această dată, dar mai înainte de finalizarea acesteia prin eliberarea autorizaţiei de construire, autoritatea publică locală a procedat la revocarea actului administrativ de aprobare a documentaţiei de urbanism pe considerentul că încalcă documentaţia de urbanism de rang superior.

26. Instanţa de trimitere a apreciat că este îndeplinită şi condiţia privind noutatea chestiunii de drept, în contextul în care textele de lege a căror interpretare se solicită nu au mai fost analizate anterior de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ca efect al aplicărilor mecanismelor de unificare a practicii judiciare, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

27. Membrii completului de judecată al instanţei de trimitere au constatat că problema ridicată este una veritabilă, susceptibilă de interpretări diferite, iar dezlegarea sa este necesară pentru asigurarea unei practici unitare.

28. Instanţa de trimitere a avut în vedere faptul că dificultatea problemei de drept rezultă din aceea că norma specială prevăzută de art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 nu oferă criterii suficiente pentru a determina întinderea şi limitele valabilităţii documentaţiilor de urbanism, în ipoteza în care documentaţia de la data începerii procedurii de autorizare este ulterior revocată pentru nelegalitate; textul legal nu defineşte noţiunea de valabilitate şi nu distinge între modalităţile de încetare a aplicabilităţii documentaţiei, respectiv împlinirea perioadei de valabilitate, modificare, revocare sau anulare, ceea ce generează o dificultate reală în stabilirea situaţiilor în care extinderea valabilităţii operează de drept.

29. Această dificultate este accentuată şi de faptul că jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), nu poate fi valorificată pentru interpretarea art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, întrucât se referă la ipoteze juridice diferite (Decizia Curţii Constituţionale nr. 208 din 9 aprilie 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 649 din 10 iulie 2025).

30. Totodată, revocarea unui plan urbanistic zonal pentru încălcarea planului urbanistic general nu are caracter retroactiv, iar legea nu stabileşte dacă această împrejurare împiedică sau nu împiedică aplicarea art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 în privinţa procedurilor deja începute. Norma nu oferă un criteriu de departajare între încetarea valabilităţii prin ajungere la termen şi încetarea prin revocare pentru nelegalitate, iar interpretarea instanţei de fond, criticată pentru introducerea unei condiţii suplimentare, neprevăzute de lege, evidenţiază caracterul lacunar al reglementării.

V. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

31. Recurentul-reclamant a solicitat sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, apreciind că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, inclusiv cerinţa ca soluţionarea cauzei să depindă de lămurirea textelor de lege supuse interpretării.

32. A susţinut că este vorba de o veritabilă chestiune de drept, în condiţiile în care art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 se referă la „valabilitatea documentaţiilor de urbanism”, fără a defini noţiunea şi fără a preciza dacă aceasta operează în orice situaţie de încetare a aplicabilităţii documentaţiei sau doar în cazul încetării valabilităţii prin împlinirea perioadei pentru care a fost aprobată.

33. De asemenea, a susţinut că dificultatea este accentuată în ipoteza revocării documentaţiei de urbanism pentru nelegalitate, în condiţiile în care nici anularea actului administrativ normativ prin hotărâre judecătorească definitivă şi nici revocarea de către emitent nu au caracter retroactiv, potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004.

34. Totodată, a apreciat că este îndeplinită şi condiţia noutăţii, având în vedere că din verificările efectuate nu rezultă existenţa unei jurisprudenţe relevante care să fi tranşat problema de drept ridicată, iar chestiunea nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici al unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

35. Intimaţii-pârâţi au susţinut că achiesează la concluziile formulate de recurent-reclamant şi că, în opinia acestora, chestiunea de drept supusă discuţiei impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

A. Jurisprudenţa comunicată de curţile de apel

36. Curţile de apel nu au transmis hotărâri judecătoreşti relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. Curtea de Apel Iaşi şi Curtea de Apel Bucureşti au comunicat punctele de vedere teoretice ale judecătorilor asupra chestiunii de drept vizate de sesizare, din care au rezultat două opinii.

37. Astfel, într-o opinie, s-a apreciat că textele de lege nu se interpretează în sensul prelungirii valabilităţii documentaţiei de urbanism în vigoare la data de început a procedurii de autorizare dacă, după această dată, dar mai înainte de finalizarea acesteia prin eliberarea autorizaţiei de construire, autoritatea publică locală a procedat la revocarea actului administrativ de aprobare a documentaţiei de urbanism, pe considerentul că încalcă documentaţia de urbanism de rang superior.

38. În argumentarea acestei opinii s-a avut în vedere faptul că nu pot fi extinse de drept efectele juridice ale unui act normativ declarat nelegal printr-o hotărâre judecătorească definitivă, în condiţiile în care anularea unui plan urbanistic zonal face ca acesta să nu mai producă efecte juridice, astfel că nu se poate proceda la emiterea actului individual în temeiul actului administrativ anulat.

39. Într-o altă opinie s-a apreciat că în ipoteza dată, valabilitatea documentaţiei de urbanism se prelungeşte. S-a argumentat că procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire începe la data formulării cererii de eliberare a certificatului de urbanism şi că autorizaţia de construire se emite în raport cu documentaţiile urbanistice existente la acel moment. S-a susţinut că revocarea actului administrativ de aprobare a documentaţiei de urbanism nu are efecte retroactive şi că art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 consacră principiul ultraactivităţii documentaţiilor de urbanism pentru procedurile începute în perioada lor de valabilitate.

B. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

40. În urma verificărilor efectuate în jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal nu au fost identificate hotărâri care să cuprindă dezlegarea, în mod direct, a chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.

41. Cu privire la soluţiile pronunţate în mecanismele de unificare a practicii judiciare au fost identificate următoarele hotărâri pronunţate în mecanismele de unificare a practicii judiciare ce ar putea prezenta relevanţă cu privire la problema de drept supusă analizei, respectiv:

• Decizia nr. 12 din 28 iunie 2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 30 septembrie 2021, prin care s-a dispus admiterea sesizării formulate de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Iaşi, stabilindu-se: „În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 31 1 , art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) şi (7) şi art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ.”

• Decizia nr. 74 din 20 noiembrie 2023, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 8 ianuarie 2024, prin care a fost admisă sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, stabilind: „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanţei anularea acestuia.”

• Decizia nr. 24 din 29 martie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 16 mai 2018, prin care a fost respinsă ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Braşov – Secţia civilă privind următoarea chestiune de drept: „Dacă abrogarea unei norme legale ce prevede un drept în favoarea unei categorii de persoane determină încetarea efectelor actului administrativ cu caracter individual, emis anterior abrogării, prin care se constată îndreptăţirea unei anumite persoane la beneficiul dreptului respectiv şi, în caz afirmativ, dacă această încetare a efectelor se produce de drept sau este condiţionată de revocarea sau anularea actului administrativ cu caracter individual?”

VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

42. Din perspectiva chestiunii de drept ce face obiectul interpretării a fost identificată Decizia Curţii Constituţionale nr. 208 din 9 aprilie 2025, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 649 din 10 iulie 2025, prin care s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015.

VIII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

43. Prin Adresa nr. 2.645/III-10/2026 din 7 mai 2026, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema ce formează obiectul sesizării.

IX. Raportul asupra chestiunii de drept

44. Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, impunându-se emiterea unei decizii interpretative cu privire la dispoziţiile art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2021 şi ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a acestei legi ce vor fi interpretate în sensul că valabilitatea documentaţiei de amenajare a teritoriului şi de urbanism aflate în vigoare la data începerii procedurii de autorizare se extinde de drept şi în situaţia în care, ulterior acestui moment, dar anterior emiterii autorizaţiei de construire, autoritatea publică a procedat la revocarea documentaţiei de urbanism pe considerente de nelegalitate.

X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

A. Asupra admisibilităţii sesizării

45. În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, au fost decelate, pe cale jurisprudenţială, următoarele condiţii de admisibilitate necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit să soluţioneze cauza; (iii) instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

46. Examinarea condiţiilor în care poate fi declanşat prezentul mecanism de unificare a practicii judiciare pune în evidenţă faptul că, în cazul concret al prezentei sesizări, cerinţele legale mai sus enunţate sunt îndeplinite cumulativ.

47. Astfel, primele trei condiţii de admisibilitate, referitoare la existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit să judece cauza în ultimă instanţă, sunt îndeplinite, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea recursului formulat de Ş.S. împotriva Sentinţei civile nr. 946 din 30 iulie 2025, pronunţată de Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

48. Totodată, este îndeplinită şi a şasea condiţie, deoarece Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra chestiunii de drept enunţate şi nu există un recurs în interesul legii în curs de soluţionare privitor la această chestiune. Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu există, în prezent, practică judiciară care să justifice promovarea unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul sesizării.

49. În ceea ce priveşte cea de-a patra condiţie se constată că întrebarea adresată este pertinentă, de vreme ce recursul supus soluţionării în faţa instanţei de trimitere vizează chiar greşita interpretare a dispoziţiilor legale, obiect al prezentei sesizări. Este evident, aşadar, că de maniera de dezlegare a chestiunii de drept în discuţie depinde soluţionarea recursului, fiind îndeplinită condiţia privind relaţia de dependenţă între chestiunea de drept şi modalitatea de soluţionare a fondului cauzei.

50. De asemenea, chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu. Astfel, dispoziţiile art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 350/2001 şi ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016, sunt lacunare, în contextul în care nu definesc noţiunea de valabilitate şi nici nu disting între modalităţile de încetare a aplicabilităţii documentaţiei de amenajare a teritoriului şi urbanism, respectiv ajungerea la termen, revocarea sau anularea. Astfel, dispoziţiile legale nu oferă criterii suficiente pentru a determina dacă revocarea pentru nelegalitate împiedică extinderea valabilităţii prevederilor documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi urbanism pentru acele investiţii pentru care a fost demarat procesul de autorizare anterior actului de revocare. Caracterul precar al reglementărilor în discuţie este de natură a conduce la interpretări diferite, după cum reiese şi din punctele de vedere transmise de curţile de apel Iaşi şi Bucureşti, prezentate la paragrafele 36-39, şi, în final, la practică neunitară.

51. În ceea ce priveşte condiţia „noutăţii” chestiunii de drept, aşa cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 73 din 9 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2021; Decizia nr. 8 din 30 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 16 martie 2023, Decizia nr. 48 din 26 iunie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2023), această cerinţă este îndeplinită nu doar atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare. Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată şi de o reglementare veche, cu condiţia însă ca instanţa să fie chemată să se pronunţe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. Aceasta este şi situaţia în speţă, din analiza răspunsurilor transmise de către curţile de apel rezultând că, deşi chestiunea de drept este prezentă în fondul activ al legislaţiei într-o formă nemodificată încă din 25.06.2018, practica judiciară este doar în curs de formare.

B. Asupra fondului sesizării

52. Prezenta sesizare vizează interpretarea dispoziţiilor art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 350/2001 şi ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016. Clarificarea acestor prevederi este necesară pentru ca instanţa de trimitere să poată stabili dacă şi în ce condiţii revocarea actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de o documentaţie de urbanism (în speţă, planul urbanistic zonal) produce efecte asupra investiţiilor începute în timpul perioadei de valabilitate a documentaţiei respective, atunci când procesul de autorizare şi/sau executare a lucrărilor de construcţii fusese demarat, dar nu şi finalizat.

53. Dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării presupune mai multe paliere de analiză juridică.

54. Potrivit art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 350/2001, valabilitatea prevederilor documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se extinde de drept pentru acele investiţii care au început în timpul perioadei de valabilitate, în una dintre situaţiile expres prevăzute, respectiv atunci când, în condiţiile legii, a fost începută procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire/desfiinţare. În mod convergent, art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016, statuează că „valabilitatea prevederilor documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi urbanism se extinde de drept pentru acele investiţii care au început în timpul perioadei de valabilitate, respectiv a fost demarat procesul de autorizare şi/sau executare a lucrărilor de construcţii, până la finalizarea acestora”.

55. Se reţine, aşadar, că ipoteza normativă a extinderii de drept a valabilităţii documentaţiei de urbanism este unică şi se consumă instantaneu la un moment de referinţă clar determinat: demararea, în condiţiile legii, a procedurii de autorizare a executării lucrărilor, în interiorul perioadei de valabilitate a documentaţiei de urbanism. În egală măsură, norma nu impune ca documentaţia să rămână în fiinţă, până la momentul ulterior al emiterii autorizaţiei de construire.

56. În continuare, din perspectivă literală, se constată că legiuitorul a folosit sintagma generică potrivit căreia „valabilitatea (…) se extinde de drept”, iar nu o formulare restrictivă precum „termenul (perioada) de valabilitate se prelungeşte”.

57. Or, noţiunea de „valabilitate” desemnează aptitudinea actului de a produce efecte juridice, aptitudine care poate fi afectată nu doar prin ajungerea la termen, ci şi prin alte cauze de încetare a acestuia, respectiv anularea sau revocarea. Dacă legiuitorul ar fi urmărit să limiteze mecanismul de protecţie exclusiv la ipoteza expirării perioadei de valabilitate a documentaţiei de urbanism dispunea de o terminologie adecvată acestui scop restrâns; alegerea unei formulări mai cuprinzătoare relevă, dimpotrivă, intenţia de a acoperi orice cauză susceptibilă să afecteze prerogativa actului de a produce efecte.

58. Prin urmare, principiul potrivit căruia unde legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus) nu permite restrângerea pe cale de interpretare a normei la o singură cauză de încetare a valabilităţii documentaţiei de urbanism, cu excluderea celorlalte, printre care şi revocarea, atunci când aceasta intervine în intervalul dintre demararea procedurii de autorizare şi emiterea autorizaţiei de construire.

59. Pentru justa interpretare a dispoziţiilor supuse analizei prezintă relevanţă, din perspectivă sistematică, şi structura procedurii de autorizare a executării lucrărilor de construire, astfel cum aceasta rezultă din Legea nr. 50/1991 şi din normele metodologice de aplicare a acesteia.

60. Potrivit art. 2 alin. (2 1 ) din Legea nr. 50/1991, „Procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcţii începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism, în scopul obţinerii, ca act final, a autorizaţiei de construire (…)”, iar, potrivit art. 2 alin. (3) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016, ansamblul operaţiunilor care conduce la emiterea autorizaţiei de construire/desfiinţare constituie procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcţii, care începe odată cu depunerea cererii de emitere a certificatului de urbanism.

61. Rezultă că momentul declanşării procedurii de autorizare îl reprezintă depunerea cererii pentru certificatul de urbanism, iar autorizaţia de construire constituie actul final al aceleiaşi proceduri unitare, pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor.

62. Se constată, aşadar, că la baza emiterii autorizaţiei de construire se află certificatul de urbanism, întocmit în conformitate cu prevederile documentaţiilor de urbanism în vigoare la momentul solicitării acestuia, împrejurare ce demonstrează legătura indisolubilă dintre cele două acte, intercondiţionarea lor şi, în final, caracterul unitar al procedurii de autorizare.

63. De asemenea, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001, „Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraţiei publice judeţene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic şi tehnic al imobilelor (…)”. Potrivit art. 31 lit. c) din aceeaşi lege, regimul tehnic astfel comunicat constă în extrasul din regulamentul local aferent documentaţiei de urbanism aprobate în vigoare, cu precizarea expresă a documentaţiei de urbanism în vigoare la data emiterii certificatului. Astfel, certificatul de urbanism consfinţeşte conţinutul documentaţiei de urbanism în vigoare la data emiterii sale şi stabileşte regimul tehnic al imobilului, procedura de autorizare fiind guvernată, sub acest aspect, de documentaţia de urbanism aplicabilă la acel moment.

64. Această structură unitară a procedurii de autorizare confirmă, la rândul său, interpretarea propusă în sensul că procedura de autorizare se desfăşoară sub imperiul reglementărilor urbanistice incidente la momentul emiterii certificatului de urbanism, în considerarea cărora a fost iniţiat şi parcurs întregul demers administrativ de autorizare.

65. Prin urmare, revocarea reglementărilor urbanistice aplicabile după emiterea certificatului de urbanism nu poate fragmenta şi lipsi de fundament juridic o procedură iniţiată în considerarea unor norme urbanistice aflate în vigoare şi prezumate legale la acel moment. A admite contrariul, printr-o interpretare izolată a art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 350/2001, ansamblul normativ care guvernează structura procedurii de autorizare ar avea drept consecinţă scindarea artificială a unei proceduri pe care legiuitorul a reglementat-o ca fiind unică, prin fragmentarea sa în etape succesive supuse unor regimuri juridice diferite, în lipsa unor dispoziţii legale care să prevadă astfel.

66. Scopul urmărit de legiuitor prin instituirea acestui mecanism este acela de a proteja investiţiile aflate în curs şi încrederea legitimă a beneficiarului în menţinerea documentaţiei de urbanism sub imperiul căreia a demarat procedura de autorizare, documentaţie care, la acel moment, se bucura de prezumţia de valabilitate. O interpretare contrară ar transforma o normă de protecţie a investitorului diligent într-un instrument care îl sancţionează în lipsa oricărei culpe, ceea ce contravine finalităţii evidente a reglementării.

67. Spre aceeaşi concluzie se ajunge şi utilizând raţionamentul dezvoltat de Curtea Constituţională în Decizia nr. 208 din 9 aprilie 2025. Curtea Constituţională a reţinut că: „premisa nulităţii intervine ulterior, deşi, la momentul emiterii/adoptării sale, actul administrativ individual îndeplinea totalitatea condiţiilor de validitate apreciate în raport cu legea în vigoare la acel moment, potrivit principiului tempus regit actum, beneficiind de prezumţia de legalitate. În lumina principiului securităţii juridice, aceasta presupune ca titularii de bună-credinţă ai drepturilor, care s-au bazat pe prezumţia şi aparenţa de legalitate a actului, să se poată bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost recunoscute. Prin anularea actului normativ se produce o modificare a ordinii juridice existente de la momentul aplicării, iar soluţionarea unei asemenea probleme dobândeşte valenţe complexe mai ales în situaţia raporturilor juridice consolidate” (paragraful 76).

68. Cu aceeaşi ocazie, Curtea Constituţională a statuat că securitatea juridică „exprimă, în esenţă, faptul că cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă şi previzibilă” (paragraful 80). Ea „înglobează ideea protecţiei şi asigurării caracterului intact al drepturilor şi al libertăţilor fundamentale în cadrul sistemului de drept naţional, ceea ce presupune excluderea incertitudinii juridice, a excesului de putere, a arbitrarului şi a subiectivismului autorităţilor care exercită puterea de stat” (paragraful 81).

69. Prin analogie, beneficiarul care a declanşat procedura de autorizare în perioada de valabilitate a documentaţiei de urbanism şi căruia i-a fost emis certificatul de urbanism s-a bazat, cu bună-credinţă, pe prezumţia de legalitate şi pe aparenţa de validitate a documentaţiei de urbanism în vigoare la acel moment. Prin urmare, acesta este îndreptăţit să pretindă autorităţii competente ca soluţionarea cererii de emitere a autorizaţiei de construire să se realizeze prin raportare la reglementările urbanistice aplicabile la data emiterii certificatului de urbanism.

70. Raţiunea care a justificat, în materia efectelor hotărârilor judecătoreşti de anulare a actelor administrative normative, protejarea beneficiarilor de bună-credinţă ai actelor administrative individuale este pe deplin aplicabilă, mutatis mutandis, ipotezei revocării documentaţiei de urbanism pentru nelegalitate. Ambele situaţii au ca element comun tocmai împrejurarea că nelegalitatea actului normativ, constatată ulterior, nu poate şterge retroactiv efectele juridice deja produse în beneficiul unui terţ de bună-credinţă, în deplină concordanţă cu principiul constituţional al neretroactivităţii legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie.

71. Pentru considerentele expuse, rezultate din convergenţa metodelor de interpretare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va stabili ca dispoziţiile art. 56 alin. (5) lit. a) din Legea nr. 350/2001 şi ale art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a acestei legi să fie interpretate în sensul că valabilitatea documentaţiei de amenajare a teritoriului şi de urbanism aflate în vigoare la data începerii procedurii de autorizare se extinde de drept şi în situaţia în care, ulterior acestui moment, dar anterior emiterii autorizaţiei de construire, autoritatea publică a procedat la revocarea documentaţiei de urbanism pe considerente de nelegalitate.

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

D E C I D E:

Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.443/118/2022*, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, şi, în interpretarea dispoziţiilor art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 şi art. 28 alin. (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, aprobate prin Ordinul nr. 233/2016, stabileşte că:

Valabilitatea documentaţiei de urbanism în vigoare la data de început a procedurii de autorizare se extinde de drept şi în situaţia în care, ulterior acestui moment, dar anterior emiterii autorizaţiei de construire, autoritatea publică locală a procedat la revocarea actului administrativ de aprobare a documentaţiei de urbanism pe considerente de nelegalitate.

Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 septembrie 2026.

PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

ELENA DIANA TĂMAGĂ

Magistrat-asistent,

Georgiana Toader